美国贸易政策的启示

　　本文仅代表作者本人观点


　　一、美国的贸易政策及其改革措施

　　从世界各国经济发展的历史看，凡是经济发展较快的国家都非常重视发展对外经济贸易关系。美国，仅有200多年的历史，是当今世界上经济最发达、国际竞争力最强的国家之一。它有优越的自然资源，但最重要的是它一直实行对外开放的政策，重视发展对外贸易，才促使其许多客观的优势得到了充分发挥。

　　对外经济关系是美国整体外交关系中重要的组成部分，贸易政策则是美国外交政策中最持久的内容之一。在美国历史上，贸易政策一直占有重要地位。在整个19世纪，美国外交政策的一个基本内容就是为新兴产业提供贸易保护。在20世纪30年代的经济大危机时期，美国是当时国际贸易战的始作俑者和主要参与者。在第二次世界大战之后推进建立全球自由贸易体制的过程中，美国扮演了发起人和全球规则制定者的关键角色，并实行了单方面的自由贸易政策。美国的开放政策，为在两次世界大战中国外资本和技术向美国的转移提供了条件。特别是在第二次世界大战期间，美国广罗技术人才，同时采取鼓励进出口的政策措施，对美国的经济发展起到了至关重要的作用。美国在战后兴起的以原子能利用、电子计算机和空间技术为主要标志的科学技术革命，与其所引进的科技人才分不开的。但是，在冷战后期，尤其是冷战结束以来，美国树起“公平贸易”的大旗，在双边贸易中大搞以贸易报复为核心内容的“单边主义”，从而对全球多边贸易体制的未来走向产生了复杂影响。

　　1、冷战结束前美国的贸易政策

　　从1789年第一届国会成立到1930年，美国的贸易问题就是关税问题，其贸易政策就是关税政策。这一时期，美国总体上倾向于高关税政策。这里有两个原因：一是关税是联邦政府的主要税源，高关税对政府财政有直接的好处；二是当时美国属于发展中国家，为了保护其新兴产业和国内市场，有必要维持高关税。到1930年通过“斯穆特—霍利关税法”为止，美国共通过了9个重要关税法，绝大部分是提高关税的。1930年的“斯穆特—霍利关税法”把贸易保护主义推向历史最高峰。随之而来的各国之间贸易战使世界贸易秩序恶化，美国也深受其害。在罗斯福总统的倡议下，美国国会于1934年通过了《互惠贸易协定法》，开始由保护贸易转向自由贸易。1962年“贸易扩张法”生效后，美国得以参加并完成了关贸总协定肯尼迪回合谈判，实现了全球贸易体制的进一步自由化。但是，从60年代开始，美国贸易政策的国际背景和国内背景都发生了变化：

　　第一，国际贸易的谈判议程发生改变。关贸总协定肯尼迪回合的成功，使关税不再是最重要的贸易障碍，非关税贸易壁垒的阻碍作用突出起来。这些障碍包括政府补贴、政府采购、产品标准、国内税收制度，等等。

　　第二，美国贸易竞争对手的兴起。战后，美国对贸易的依赖呈上升趋势。但是，在同一时期，美国在全球贸易额中的比例却略有下降，其国内产业面临日益强烈的外来竞争。那些受到威胁的产业，一方面向寻求政策保护，另一方面逐渐把生产基地转移到劳动力和资源都很便宜的发展中国家，导致部分工作机会流向海外，增加了公众要求贸易保护的压力。

　　第三，美元地位的下降。1971年，由于严重的国际货币投机，高估的美元价位难以为继，美国采取措施使美元脱离与黄金的关系，大幅贬值，布雷顿森林体系瓦解。但是，美元贬值并没有从根本上改变美国贸易地位下降的大趋势。到了里根时期，美国一方面增加防务开支，一方面大幅减税，造成巨额联邦预算赤字。为了弥补赤字，美国大举借债，国债剧增；同时由于政府与私人企业争夺资金，造成利率上升，美元再次高估，直到1985年7国高峰会议达成“广场协议”（Plaza Accord）时才降下来。美元的这一次波动，使美国的进出口贸易和国际收支遭到重创，贸易赤字从1980年的254亿美元陡然升至1987年的1595亿美元，虽然此后几年赤字有所下降，1991年降为736亿美元，但社会上和国会中的贸易保护主义再度抬头，许多议员都把贸易逆差大幅上升的原因归结于外国对美国的出口采取了“不公平”的措施，因此要求“铲平运动场”（level playing field），“公平贸易理论”由此兴起。

　　第四，关贸总协定成立之后，成员不断扩大，多边贸易体制的异质性日益严重，例外越来越多。美国的对策是，一方面根据自己的产业优势不断增加多边贸易谈判的内容，诸如增加服务业贸易自由化、减少农产品出口限制、促进信息产业出口、提高劳工标准和环保标准等等，并且尽量加强多边条约的约束力，使之刚性化，另一方面，美国开始大量采取多边主义、地区主义、双边主义和单边主义的谈判手段。

　　2、冷战结束后美国的贸易政策

　　冷战结束后，美国贸易政策沿续了冷战后期的“公平贸易”原则，并有进一步的发展。在以“和平、发展”为主题的国际环境中，由于对外贸易的“和平性”和“发展性”，美国把对外贸易的重要性提高到前所未有的高度，并通过贸易促进、贸易限制和贸易制裁等方式来调节对外关系。克林顿上台伊始，就提出经济、安全和人权同为美国外交的三大目标，把经济目标和人权目标提升到与安全目标一样的高度，提出了 “国家出口战略”，政策重点是打开国外市场。在美国1996年贸易政策议程和1995年总统关于贸易协定方案的年度报告中，克林顿将其贸易政策的目标明确为4个方面，即打开外国市场、坚持“平等竞技”、为美国公司和工人实行激进的贸易促进战略、将贸易政策与全球经济战略相结合。这种政策说明，半个多世纪的全球贸易自由化进程实际上是符合美国的长期经济战略利益的。事实上，在冷战后全球化加速发展的背景下，想搞限制进口的政策也行不通。美国是想在继续推进全球贸易自由化的过程中，通过扩大出口，来获得更多的相对利益。

　　经济全球化的加速发展给美国既带来了机会，又意味着更激烈的市场竞争，国际市场变得越来越重要。事实上，从80年代到现在，美国经济的对外依存度一直在提高，出口也已成为美国经济增长的重要动力。这一切都促使美国人更加重视国际贸易。这种形势也使美国不再愿意向盟国提供“搭便车”机会和单方面开放市场，相反，却要在经济利益基础之上与盟国展开竞争。

　　近些年来，美国的双赤字和美国国内制造业工人的就业问题，促使布什政府采取了不少贸易保护主义的手段，来维护其政治和经济利益的最大化。2004-2005年中美纺织品贸易摩擦就是美国实行单边贸易保护的典型表现。

　　3、美国的科技政策

　　在科技创新方面，美国是最善运用与贸易政策相关的产业技术政策，来刺激科学技术的发展和增强产业竞争力的国家。20世纪80年代，美国面对产业竞争力急剧下降，被日本超过的形势，里根政府制定了新的政策，资助和提倡联合研究，减少对合作研究的反托拉斯限制，鼓励大学和企业之间的合作，增强民用技术的开发能力，进一步加强对知识产权的保护。克林顿政府采取加强民用技术的政策，在支持“两用”技术开发方面出台了新举措，例如减少和修订“军事说明书”，使军事技术更好地适应各种商业需要；通过技术再投资计划，增加“两用”技术的R&D费用。近年来，美国政府通过空军和国家航天航空局支持空间研究，使美国成为火箭和航天飞机的主要制造者。政府用国家科学基金鼓励知识进步，并用减税鼓励企业从事研究与开发。由于这些产业技术政策的实施，美国产业的国际竞争力在20世纪90年代很快超越了日本，继续领先世界各国。

　　专利制度是美国政府鼓励科技创新的另一种方式，专利给予发明者产权，把新思想从公共物品变为私人物品，并允许获利，提高了个人和企业从事科学研究的激励，从而使各种科技创新层出不穷。

　　4、美国的制度建设

　　在美国贸易政策的回顾中非常值得一提的是其国家制度的建设，它对美国经济和国际贸易的发展都起到了极其重要的作用。

　　进步时代（Progressive Era）是美国国家制度建设历史上一个具有关键意义的转折时期，其历史背景是美国工业化所产生的种种经济和社会问题的爆发。内战后，美国工业化迅猛发展，使得仅有120多年历史的美国后来居上，超过了欧洲强国。但这种飞速发展的代价也是极其昂贵的：传统自由经济秩序结束、贫富分化悬殊、低层劳动者的权益得不到保障、种族和阶级矛盾严重——对社会的稳定和发展构成了巨大的威胁。面对种种危机，政府束手无策，寻租行为盛行，政府发展成为垄断资本和利益集团的政策傀儡，更加深了原有矛盾的进一步激化。在政府公信力被严重破坏、劳资冲突频发、经济衰退和贫困加剧的情况下，全国弥漫着普遍的愤怒和失望。这时，进步运动产生了。

　　进步运动是全国性的改革活动，它用“公共福利”的原则，重新定义了政府的作用，使其能够发挥保护全社会公共利益的功能。通过改革，扩大了民主，政府对经济有了管制，社会公正得到了加强，政府提高了效率。

　　对经济的管制的重要的内容就是反垄断。1886年的州际商务法和1890年的谢尔曼反托拉斯法代表了政府管制经济、限制托拉斯的早期努力。到1914年的克莱顿法加强了谢尔曼反托拉斯法的执法力度，禁止使用价格歧视、专卖安排、连锁董事会和购买股票等方式挤跨竞争对手的做法。这种管制，减少了自由放任式资本主义的危害，寻求了一条现实而灵活的途径，既限制了危害公共利益的垄断，又鼓励了有效的自由竞争。

　　改革的成效是显著的。创造公平的、有序的、充满竞争机制的市场环境，有利于社会的不断进步和经济的持续发展。美国经济和社会的发展证明了这一点。

　　二、对我国的启示

　　1、总体评价

　　（1）发展对外贸易是国家总体发展的重要组成部分

　　美国政府一贯重视对外贸易，将对外贸易视为其整体外交关系的一部分。美国政府崇尚国际贸易理论，关注对外贸易对国家、社会进步的积极影响，并将理论的认识努力付诸实践。他们虽然在不同的历史时期采取了不同的贸易政策，但总体来说，这是一个根据实践经验逐步完善的过程。

　　到了现代，随着国际政治和经济格局的不断变化，美国对国际贸易的重视达到了与国家安全一样的高度。坚持开放政策，鼓励出口，将贸易政策与全球经济战略相结合。这些政策措施对美国经济的发展起到了很好的推动作用。

　　（2）贸易政策的制定以国家利益的最大化为目标

　　虽然美国的贸易政策在指导思想上有其理论意义上的刚性，但在实际制定过程中他们始终遵循的一个根本点就是“美国利益最大化”。这在各个历史时期的贸易政策中有显著的反映。实际上，这一愿望是否实现取决于贸易政策是否符合社会和经济发展的规律。为了美国的利益推动国际贸易自由化的努力最终使美国受益；而为了美国的利益限制自由贸易的贸易保护主义，美国将成为受害者。

　　对贸易保护政策的危害，美国的政策制定者是清楚的。但是国内利益集团对政策的影响，国会不得不考虑，因为这些利益集团对议员们的政治前途有很大的影响。这些利益集团往往以国家安全、保护重要行业和就业机会、维护国家利益等理由来干预决策。决策机构做出名义上维护国家利益，而实际上损害了国家利益的政策措施。这是由美国的政治体制所决定的，不足为奇。

　　（3）重视科学技术的力量

　　美国对科学技术的重视堪称世界之最。历史上，美国通过国际贸易实现了产业结构的升级，促进了科学技术的发展。科学技术的发展又带动了高端产业的兴起和发展，使得出口产品的结构进一步优化，含有核心竞争力的产业居世界领先地位，在出口总额为逆差的情况下，服务贸易保持着顺差，为美国创造了巨额利润，推动了科学技术的进一步发展，推动了美国社会的进步。

　　另外，美国对科技人才的引进和培养，也是其保持科技强国地位的法宝。

　　（4）制度建设

　　美国从建国伊始就对国家的制度建设花费了大量心血。良好的制度是保证一个国家、一个社会良性发展的基础和前提。在进步运动中，美国及时纠正了对社会经济放任自流的态度，反对垄断、反对政府寻租、关注弱势群体、倡导社会公正，在此基础上提倡创建公平竞争的经济发展环境，并出台了相关的法律使之制度化、法制化。这些都为美国社会的进步和发展提供了强有力的保证。

　　（5）贸易保护主义使美国付出了代价

　　历史事实证明，美国的贸易保护政策不仅损害了其它国家的利益，而且也没有给本国带来什么最终的好处。贸易保护挑起了经济纠纷，扰乱了正常的经济和贸易秩序，将国际政治和经济关系复杂化。而美国的消费者是这些保护政策的直接受害者。

　　一项由国际经济研究所的加里•赫夫包尔（Gary Hurfbauer）和金•埃里奥特（Kim Elliott）所做的研究表明，在20世纪80年代，关税每年花去美国消费者320亿美元。研究考察了进口关税对受保护的21个行业的影响。美国政府认为，如果没有保护，这些行业中的许多公司就会倒闭，造成大量失业。而事实情况却是：尽管这些行业中的20万个就业机会保住了，但产品的价格被抬高了，消费者为此每年多花320亿美元。即使把税收的收益考虑在内，其总社会成本也高达102亿美元。换言之，每挽救一个就业岗位，社会成本为5万美元。如果用这些钱来发展其它行业，就会创造更多的就业机会，从而抵消那20万个就业机会的丧失。这些还只是表面数字，美国为此付出的实际代价更大。由于关税降低了美国产品的竞争程度，使得美国企业的创新和提高生产率的动力减弱，阻碍了经济的进步，这是无法用金钱来衡量的。

　　2、借鉴意义

　　（1）认识对外贸易的战略作用

　　美国的经验告诉我们，一个国家要想强大，光靠自己的力量是远远不够的，开放政策促成了美国的飞速发展和进步。我国改革开放后的二十多年历史也进一步证明了对外贸易在国民经济发展中的重要作用。对外贸易是我国社会和经济建设的重要组成部分。对外贸易拥有和平和发展的特性，能促进我国与其它国家的良好关系，能够实现互惠互利，能够推动我国“和平崛起”战略目标的早日实现。对外贸易应该放在国家战略的高度给予重视。

　　（2）对外贸易政策的制定要权衡利弊

　　对外贸易政策的制定涉及到每个行业、每个消费者的利益。自由贸易可以充分发挥市场的作用，发挥价格这只看不见的手的作用，引导经济的良性发展。但是，市场失灵的时候，就需要政府的干预和管制。这种干预和管制的程度要好好把握，避免使之成为阻碍社会发展、浪费社会资源的制度障碍。

　　政府对幼稚工业、重点行业的保护是必要的，但这往往导致整个行业的低效率，不仅浪费了大量的社会资源，而且对行业竞争力的提高有害无益，所以保护的方式和时间都要仔细权衡，将保护的危害降低到最小。

　　（3）科学技术是第一生产力

　　邓小平提出了“科学技术是第一生产力”的论断，揭示了科学技术在现代社会发展中的重要作用。美国的经验说明，科学技术对社会的进步和经济的发展发挥了巨大的推动作用。现代科技每前进一步，都引起社会生产力的深刻变革，特别是高新技术，已成为当代人在社会生产力上的制高点。

　　当今世界各国综合国力的竞争，其核心和关键在于知识创新和技术创新，以及高新技术产业化的竞争。科技创新越来越成为当今社会生产力的解放和发展的重要基础与标志，越来越决定着一个国家、一个民族的发展进程。如果不能创新，一个民族就难以兴盛，难以屹立于世界民族之林。因此，在当代历史条件下，要不断地解放和发展生产力，就必须高度重视技术创新和知识创新。我国的各项政策，应重视对自主创新的鼓励和对研究成果的保护，完善专利和知识产权保护制度，尤其是对外贸易政策要体现这种时代发展的要求，要促进科学技术的发展，实现国际竞争力的提高。

　　（4）加强国家制度建设

　　对美国进步时代历史的考察，促使我们对我国现实进行思考。我国现在的许多社会矛盾与美国一百多年前的情况有许多相似之处——缺乏公平竞争的环境、地区发展不平衡、贫富分化、政府寻租、社会道德失序、农村贫困阶级和失业人口的出现等，都是我们需要着力解决的严峻问题。

　　我们应该认识到，社会的进步和发展是建立在公共利益普遍提高的基础之上的，那种为了一味追求“效率”的社会，终究会以“公正”作为牺牲的代价，这是社会动荡不安的根源，反过来也会损害社会的“效率”。

　　令人鼓舞的是，国家决策层已经在关注和努力解决这些问题。“构建社会主义和谐社会”是我们党和国家根据我国经济社会发展的新要求、新趋势和新特点提出的战略构想。“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”这为我们政策的制定提出了新的要求。

　　（5）提高产业竞争力是最好的保护措施

　　历史的经验告诉我们，不恰当的贸易保护政策有害无益，所以我国政府应该把主要精力放在营造公平、有序的社会经济环境上，而不要把过多的精力和资源投入到对某一行业中的个别企业的保护上，这既不利于这些企业的健康发展，也容易产生政府寻租行为，同时为社会提供了不良榜样和预期，使企业总是企图通过寻求政府保护来获取超额利润，而对正常和公正的经营活动失去兴趣。这种意识和现象的存在，对社会的危害是极大的。

　　我国家电行业迅速崛起，进而占领了国际大部分市场，其成功的秘诀在于经营道路上充满竞争，通过这种竞争不断提高了自己的核心竞争力，使得在国际市场上能够赢得更多的利益。当初，我国政府认为家电行业并非关系到国计民生的重点行业，所以放开市场，所有企业都可以进入并进行公平的竞争，这样的初衷却造就了我国的一个优势产业。这一产业每年为国家创造了大量的财富，提供了大量就业机会。与此相反的是，我国对那些认为重要的产业，则采取了垄断经营的政策对其进行保护，其结果是，到目前这些行业还是不具备有效的国际竞争能力，而且普遍存在“质次价高”的通病。中国的汽车、电信、民航等行业就比较典型。

　　企业的竞争力是决定其生存状态的根本。营造良好经济环境，提高企业竞争力，是政府贸易政策的关键之所在。

　　作者：覃霖　高级国际商务师 （商务部 研究院 经济信息部 主任）


来源：商务部